Chính trị - Xã hội

Chồng chéo, mâu thuẫn "chết người" trong khiếu nại, khởi kiện về đất đai

Tạ Đình Tuyên
ANTĐ - Thanh tra Bộ Tư pháp cùng với các đơn vị liên quan rà soát các quy định của Luật Đất đai với pháp luật về khiếu nại, khởi kiện và việc giải quyết khiếu nại, khởi kiện vụ án hành chính về đất đai và phát hiện những lỗ hổng, chồng chéo, mâu thuẫn "chết người".

Thực hiện Quyết định số 2515/QĐ-BTP ngày 05/10/2010 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp về việc ban hành Kế hoạch thực hiện Chỉ thị số 1315/CT-TTg ngày 23/7/2010 của Thủ tướng Chính phủ về việc tổng kết thi hành Luật Đất đai năm 2003, Thanh tra Bộ đã cùng với các đơn vị có liên quan tiến hành rà soát các quy định của Luật Đất đai với pháp luật về khiếu nại, khởi kiện và việc giải quyết khiếu nại, khởi kiện vụ án hành chính về đất đai.

Qua rà soát 37 văn bản quy phạm pháp luật có liên quan, Thanh tra Bộ thấy rằng Luật Đất đai năm 2003; Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 đã được sửa đổi, bổ sung theo các Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2004, năm 2005 (sau đây gọi là Luật Khiếu nại, tố cáo) và Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996, đã được sửa đổi, bổ sung theo các Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1998, năm 1999 và năm 2006 (sau đây gọi chung là Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính) là cơ sở pháp lý cho việc bảo đảm quyền khiếu nại, khởi kiện vụ án hành chính về đất đai cũng như việc giải quyết tại toà án đối với các vụ việc này.

Trong số 37 văn bản quy phạm pháp luật có liên quan được rà soát, các văn bản nói trên quy định trực tiếp và có các mâu thuẫn, chồng chéo về khiếu nại, khởi kiện và việc giải quyết khiếu nại, khởi kiện vụ án hành chính về đất đai trên 4 nội dung là thẩm quyền giải quyết khiếu nại, quyền khởi kiện vụ án hành chính và thẩm quyền giải quyết của toà án, thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính và thời hiệu khiếu nại.

Chồng chéo, mâu thuẫn "chết người" trong khiếu nại, khởi kiện về đất đai ảnh 1
Vụ cưỡng chế khu đất ở Tiên Lãng, Hải Phòng cho thấy cần xem lại về chính sách giải quyết khiếu nại đất đai

1. Về thẩm quyền giải quyết khiếu nại

a. Quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo

Theo quy định tại khoản 1 Điều 1 Luật Khiếu nại, tố cáo, “công dân, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”.

Cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm tiếp người đến khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh; tiếp nhận và giải quyết kịp thời, đúng pháp luật khiếu nại, tố cáo.

Theo quy định tại khoản 3 Điều 25 Luật Khiếu nại, tố cáo:

“Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ có thẩm quyền:

3. Giải quyết khiếu nại có nội dung thuộc quyền quản lý nhà nước của bộ, ngành mình mà Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, Giám đốc sở hoặc cấp tương đương thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đã giải quyết lần đầu nhưng còn có khiếu nại.”

Như vậy, theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo, Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường (cơ quan giúp Chính phủ quản lý nhà nước về đất đai) có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai đối với Quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh còn có khiếu nại.

b. Quy định của Luật Đất đai

Theo quy định tại khoản 2 Điều 138 của Luật Đất đai:

“2. Việc giải quyết khiếu nại được thực hiện như sau:

a) Trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khởi kiện tại Toà án nhân dân hoặc tiếp tục khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Trong trường hợp khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì quyết định của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là quyết định giải quyết cuối cùng;

b) Trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khởi kiện tại Toà án nhân dân.”

Như vậy, theo quy định của Luật Đất đai, người khiếu nại không có quyền khiếu nại Quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đến Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường mà chỉ có quyền khởi kiện vụ án hành chính trong trường hợp không đồng ý với Quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu này.

Như vậy, những mâu thuẫn, chồng chéo giữa Luật Đất đai với Luật Khiếu nại, tố cáo về thẩm quyền giải quyết khiếu nại là:

Theo Luật Khiếu nại, tố cáo, Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai đối với Quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh còn có khiếu nại.

Theo Luật Đất đai, Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường không có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai đối với Quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh còn có khiếu nại.

2. Về quyền khởi kiện vụ án hành chính và thẩm quyền giải quyết của Tòa án

a. Quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo

Điều 39 của Luật Khiếu nại, tố cáo quy định:

“Trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày hết thời hạn giải quyết quy định tại Điều 36 của Luật khiếu nại, tố cáo mà khiếu nại không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý thì có quyền khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án; đối với vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn nói trên có thể kéo dài hơn nhưng không quá 45 ngày.

Trong trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án nhân dân cấp tỉnh, trừ trường hợp luật có quy định khác.”

Theo quy định tại Điều 46 của Luật Khiếu nại, tố cáo thì:

“Trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày hết thời hạn giải quyết quy định tại Điều 43 của Luật khiếu nại, tố cáo mà khiếu nại không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại mà người khiếu nại không đồng ý thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án; đối với vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn nói trên có thể kéo dài hơn, nhưng không quá 45 ngày”.

Như vậy, theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo thì người khiếu nại có quyền khởi kiện vụ án hành chính và Toà án có thẩm quyền giải quyết trong 04 trường hợp sau:

-  Trường hợp thứ nhất: Hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu theo quy định mà khiếu nại không được giải quyết;

-  Trường hợp thứ hai: Người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu;

-  Trường hợp thứ ba: Hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần hai theo quy định mà khiếu nại không được giải quyết;

-  Trường hợp thứ tư: Người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần hai.

b. Quy định của Luật Đất đai

Theo quy định tại khoản 2 Điều 138 của Luật Đất đai như đã trích dẫn tại mục 3.1 thì người khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai chỉ có quyền khởi kiện vụ án hành chính và Toà án chỉ có thẩm quyền giải quyết trong trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu và khởi kiện vụ án hành chính.

c. Quy định của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính

Theo quy định tại khoản 2 Điều 2 Pháp lệnh này thì:

“Cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện để Toà án giải quyết vụ án hành chính về khiếu kiện quy định tại khoản 17 Điều 11 của Pháp lệnh này trong các trường hợp sau đây:

a) Đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết khiếu nại lần đầu, nhưng người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết đó và không tiếp tục khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;

b) Đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết khiếu nại lần đầu, nhưng người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết đó”.

Theo quy định tại khoản 17, Điều 11 của Pháp lệnh này, “khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai trong trường hợp giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư; cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; gia hạn thời hạn sử dụng đất” thuộc thẩm quyền thụ lý giải quyết của Toà án hành chính.

Như vậy, về quyền khởi kiện vụ án hành chính của người khiếu nại và thẩm quyền giải quyết của Toà án, Pháp  lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính có quy định tương tự như Luật Đất đai khi người khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai chỉ có quyền khởi kiện vụ án hành chính và Toà án chỉ có thẩm quyền giải quyết trong trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu và khởi kiện vụ án hành chính.

Như vậy, những mâu thuẫn, chồng chéo giữa Luật Đất đai với Luật Khiếu nại, tố cáo và Pháp  lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính về quyền khởi kiện và thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính là:

 Luật Khiếu nại, tố cáo quy định người khiếu nại có quyền khởi kiện và Toà án có thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính trong 04 trường hợp:

-  Trường hợp thứ nhất: Hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu theo quy định mà khiếu nại không được giải quyết;

-  Trường hợp thứ hai: Người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu;

-  Trường hợp thứ ba: Hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần hai theo quy định mà khiếu nại không được giải quyết;

-  Trường hợp thứ tư: Người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần hai.

Trong khi đó, Luật Đất đai và Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính quy định người khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai chỉ có quyền khởi kiện vụ án hành chính và Toà án có thẩm quyền giải quyết trong 01 trường hợp là khi người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu và khởi kiện vụ án hành chính. Luật Đất đai và Pháp lệnh không quy định quyền khởi kiện vụ án hành chính của người khiếu nại và thẩm quyền giải quyết của Toà án đối với 03 trường hợp còn lại như đã nêu ở trên.

3. Về thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính

a. Quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo

Theo các quy định tại Điều 39 và 46 của Luật Khiếu nại, tố cáo đã trích dẫn ở trên, thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính là 30 ngày kể từ ngày hết thời hạn giải quyết theo quy định mà khiếu nại không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại mà người khiếu nại không đồng ý; đối với vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn nói trên có thể kéo dài hơn, nhưng không quá 45 ngày.

b. Quy định của Luật Đất đai

Theo quy định tại khoản 2 Điều 138 của Luật Đất đai, “trong thời hạn bốn mươi lăm ngày, kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý thì có quyền khiếu nại đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc khởi kiện tại Tòa án nhân dân”.

Như vậy, thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính là 45 ngày kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại. Luật Đất đai không có quy định về kéo dài thời hạn khởi kiện đối với vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn.

c. Quy định của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính

Theo khoản 1 Điều 30 của Pháp lệnh, “thời hiệu khởi kiện là thời hạn mà chủ thể được quyền khởi kiện để yêu cầu Toà án giải quyết vụ án hành chính bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm phạm; nếu thời hạn đó kết thúc thì mất quyền khởi kiện, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác”.

Theo quy định tại điểm c, khoản 2 Điều 30 của Pháp lệnh, thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính là bốn mươi lăm ngày, kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, nhưng không đồng ý với quyết định giải quyết đó.

Trong trường hợp vì ốm đau, thiên tai, địch hoạ, đi công tác, học tập ở nơi xa hoặc vì trở ngại khách quan khác mà người khởi kiện không khởi kiện được trong thời hạn quy định thì thời gian có trở ngại đó không tính vào thời hiệu khởi kiện.

Như vậy, theo quy định của Pháp lệnh, thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính về đất đai là 45 ngày, các trở ngại khách quan không được tính vào thời hiệu khởi kiện.

Như vậy, những mâu thuẫn, chồng chéo giữa Luật Đất đai với Luật Khiếu nại, tố cáo và Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính về thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính là:

- Luật Khiếu nại, tố cáo quy định thời hiệu khởi kiện là 30 ngày kể từ ngày hết thời hạn giải quyết theo quy định mà khiếu nại không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại mà người khiếu nại không đồng ý; đối với vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn nói trên có thể kéo dài hơn, nhưng không quá 45 ngày. Trong khi đó, Luật Đất đai và Pháp lệnh quy định thời hiệu nói trên là 45 ngàykhông quy định việc kéo dài thời hạn đối với vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn.

- Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính quy định về các trở ngại khách quan không được tính vào thời hiệu khởi kiện, trong khi đó Luật Khiếu nại, tố cáo và Luật Đất đai không có quy định này.

4. Về thời hiệu khiếu nại

a. Quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo

Theo Điều 31 Luật Khiếu nại, tố cáo, “thời hiệu khiếu nại là 90 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được có hành vi hành chính”.

Trong trường hợp vì ốm đau, thiên tai, địch hoạ, đi công tác, học tập ở nơi xa hoặc vì những trở ngại khách quan khác mà người khiếu nại không thực hiện được quyền khiếu nại theo đúng thời hiệu, thì thời gian có trở ngại đó không tính vào thời hiệu khiếu nại.

b. Quy định của Luật Đất đai

Theo quy định tại khoản 2 Điều 138 của Luật Đất đai, “thời hiệu khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai là ba mươi ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được có hành vi hành chính đó”. Luật Đất đai không quy định về các trở ngại khách quan không được tính vào thời hiệu khiếu nại.

Như vậy, những mâu thuẫn, chồng chéo giữa Luật Đất đai với Luật Khiếu nại, tố cáo về thời hiệu khiếu nại là:

Luật Khiếu nại, tố cáo quy định thời hiệu khiếu nại, tố cáo là 90 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được có hành vi hành chính. Trong khi đó, theo quy định của Luật Đất đai thì thời hiệu nói trên chỉ là 30 ngày.

Luật Khiếu nại, tố cáo quy định về các trở ngại khách quan không được tính vào thời hiệu khiếu nại, trong khi đó Luật Đất đai không có quy định này.

Từ việc chỉ ra những mâu thuẫn, chồng chéo giữa Luật Đất đai với Luật Khiếu nại, tố cáo và Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính về khiếu nại, khởi kiện và việc giải quyết khiếu nại, khởi kiện vụ án hành chính về đất đai, Thanh tra Bộ thấy rằng việc sửa đổi, bổ sung những mẫu thuẫn, chồng chéo là rất cần thiết.

Luật Tố tụng hành chính đã được Quốc hội khoá XII thông qua ngày 24/11/2010. Những mâu thuẫn, chồng chéo như đã phân tích ở trên đã được sửa đổi tại Điều 264 của Luật này về sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai.

Đồng thời, Quốc hội cũng đã thông qua Nghị quyết số 56/2010/QH12 ngày 24/11/2010 về việc thi hành Luật Tố tụng hành chính, trong đó quy định, “trong thời hạn 01 năm kể từ ngày Luật tố tụng hành chính có hiệu lực, người khiếu nại đã thực hiện việc khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai đến Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương từ ngày 01 tháng 6 năm 2006 đến ngày Luật này có hiệu lực, nếu khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết nhưng người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại thì có quyền khởi kiện tại Tòa án nhân dân theo quy định của Luật tố tụng hành chính”.

Hiện nay, dự án Luật Khiếu nại cũng đã được Chính phủ trình Quốc hội cho ý kiến, do đó để khắc phục tình trạng mẫu thuẫn, chồng chéo về khiếu nại, khởi kiện về đất đai, Thanh tra Bộ kiến nghị dự án Luật Đất đai sửa đổi không nên có quy định trực tiếp về khiếu nại, khởi kiện về đất đai mà nên quy định viễn dẫn (dẫn chiếu) đến những quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo và Luật Tố tụng hành chính về vấn đề này.

Thanh tra Bộ Tư pháp

TIN CÙNG CHUYÊN MỤC